Commenti e proposte di revisione del DdL “Riorganizzazione dell’attività amministrativa dell’Agenzia di sviluppo e innovazione in agricoltura (ALSIA)”, approvato con DGR 819 del 27/6/2014

 

PREMESSA

Coerenza tra affermazioni ed atti

In questo documento, si dà per scontata la coerenza tra

-          i documenti programmatici e gli atti amministrativi conseguenziali;

-          le affermazioni fatte sul DdL durante i lavori della Commissione e quanto riportato dagli organi di informazione ufficiale della Regione Basilicata.

 

Normativa e documenti programmatici

L.R. 29/2001: Disciplina dei Servizi di Sviluppo Agricolo in Basilicata e ruolo dell’ALSIA

L’ALSIA è l’ente sub-regionale a cui l’attuale normativa affida l’attuazione delle politiche in materia di Servizi di Sviluppo Agricolo (SSA) la cui programmazione è compito della Regione.

 

L.R. 11/2006: Riforma e riordino degli Enti ed organismi subregionali

La Regione Basilicata ha commissariato l’ALSIA con queste testuali premesse: “ai fini e nelle more della riorganizzazione dell’attività amministrativa” secondo il principio della “distinzione e del raccordo tra indirizzo politico, posto in capo al governo regionale, ed autonomia gestionale, affidata agli organi di vertice degli enti”.

La relazione di accompagnamento della legge di commissariamento parlava di “una sentita esigenza di riordinare in modo organico e rapido le strutture amministrative operanti in agricoltura”.

Gli 8 assessori che si sono succeduti negli ultimi 8 anni al Dip. Agricoltura hanno tutti, più o meno, affermato la necessità e la volontà di procedere “rapidamente” alla riorganizzazione della macchina amministrativa regionale per l’agricoltura e dell’ALSIA in particolare.

Il risultato di questa “sentita esigenza” di “rapido riordino” ha portato, nell’arco di due legislature ed in oltre 8 anni, a nominare 8 diversi commissari, reiterando per 16 volte la proroga al commissariamento, con incarichi di pochi mesi. Intanto, ai 146 dipendenti di ruolo con contratto pubblico ed ai 42 dipendenti a tempo determinato, dal 2013 si sono aggiunte 19 unità con contratto privato nel settore chimico, rivenienti dalla soc. Metapontum Agrobios, di proprietà della Regione e attualmente in liquidazione.

Sul “rapido riordino”, nel marzo del 2008, l’allora assessore Roberto Falotico fu probabilmente profetico quando, in occasione del convegno “I Servizi di Sviluppo Agricolo in Basilicata. Le sfide per il futuro”, affermò: “Completeremo la riforma della governance regionale in agricoltura entro il 31 giugno”.

 

Con l’attuale DdL, la Giunta regionale ha il merito di aver attivato l’iter istituzionale che, speriamo, porti in tempi rapidi alla cessazione di un ingiustificabile e dannoso stato di commissariamento dell’ALSIA. D’altro canto, la legge di riforma deve essere un effettivo strumento per rendere l’Agenzia più efficiente e funzionale alle esigenze del settore agricolo regionale, piuttosto che una frettolosa risposta all’esigenza di chiudere la pluriennale fase di commissariamento, non più sostenibile. In questo caso, la cura sarebbe peggiore del male.

 

Dalla Relazione programmatica del Presidente Pittella (“Visione Basilicata. Una storia di coraggio e azioni”, febbraio 2014):

“il tempo che ci è dato per amministrare un quadro emergenziale come quello che la Basilicata ci consegna impone, a tutti noi, un cambio epocale di sistema, che implichi un cambiamento radicale nelle scelte, nei comportamenti e negli impegni che prendiamo nei confronti della collettività regionale”…

…“Una agricoltura ed un comparto agroalimentare ed agroindustriale di eccellenza è un obiettivo fondamentale, perché la filiera, per la nostra regione, vale quasi sette punti di PIL…

E’ fondamentale che (la Regione) modifichi in profondità i suoi assetti di governance. Occorre quindi una riforma coraggiosa, e condivisa dai soggetti e dalle organizzazioni del settore, su Alsia (rafforzandone la mission verso le attività di ricognizione della condizione competitiva aziendale e di consulenza innovativa) … Infine, si rilancerà l’azione di Agrobios, al fine di integrare le produzioni agricole con una capacità di ricerca applicata ed innovazione in materia genetica e biotecnologica”.

 

Dalla DGR 380 del 1/4/2014. Indirizzi operativi della gestione straordinaria ALSIA

Con questo atto la Giunta “commissiona” al commissario attuale dell’ALSIA la redazione un DdL.

“Il Commissario deve prioritariamente adoperarsi per:

1)      Proporre alla G.R. una proposta di DdL coerente con i principi esposti nella relazione programmatica…

2)      Porre in essere le azioni necessarie per un assetto del personale che permetta il regolare funzionamento dell’Agenzia … superando il precariato interno…”

 

Dalla DGR 819 del 27/6/2014. DdL Riorganizzazione dell’attività amministrativa dell’ALSIA

Con questo atto la Giunta fa propria lo proposta di DdL commissionata all’attuale commissario dell’ALSIA.

Nella relazione di accompagnamento al DdL si legge come Presupposti della proposta di riordino funzionale dell’ALSIA:

“Il principio generale che guida il ragionamento di attribuzione delle funzioni ad ALSIA è fondato su un assunto politico di organizzazione generale:

La Regione Basilicata programma e valuta l’efficienza e l’efficacia dell’attuazione delle  proprie politiche.

Le funzioni gestionali dovrebbero essere riportate all’esterno degli uffici regionali.

L’ALSIA si configura come lo strumento pubblico per attuare e gestire le politiche pubbliche nell’intorno del settore agricoltura”.

Impostazione assolutamente coerente alla richiamata L.R. 11/2006 che stabilisce ilprincipio della “distinzione e del raccordo tra indirizzo politico, posto in capo al governo regionale, ed autonomia gestionale, affidata agli organi di vertice degli enti”.

 

Sostanziali elementi di novità riportati nella sintesi della relazione illustrativa del DdL

Tre dei sei punti.

1)      Riduzione delle componenti apicali: si prevede un Direttore (in luogo di un Amministratore Unico e di un Direttore).

2)      Rilancio di un’impostazione unitaria dei servizi sviluppati verso le aziende agricole e zootecniche.

3)      Drastica semplificazione amministrativa (funzioni gestionali orizzontali assegnate alla Regione).

 

 

 

Considerazioni sulla relazione di accompagnamento

al DdL di “riorganizzazione” dell’ALSIA

 

Considerazioni di metodo.

Dopo più di otto anni di attesa, con gli scenari geopolitici, economici, tecnici, agroindustriali completamente mutati ci si sarebbe aspettati un approccio ben più “rivoluzionario”, non solo alla riorganizzazione dell’ALSIA ma a quella dell’intero sistema delle “strutture amministrative operanti in agricoltura” in riscontro alla “sentita esigenza” che ha motivato il commissariamento con la L.R. 11/2006. E questo, anche, in accordo con la Relazione programmatica del Presidente che annunciava testualmente “E’ fondamentale che (la Regione) modifichi in profondità i suoi assetti di governance. Occorre quindi una riforma coraggiosa, e condivisa dai soggetti e dalle organizzazioni del settore, su Alsia”.

Nell’auspicata riforma della governance in agricoltura, non sembra che la Regione Basilicata si stia muovendo coerentemente con quanto previsto dalla citata L.R. 11/2006 (tuttora in vigore), secondo il principio della “distinzione e del raccordo tra indirizzo politico, posto in capo al governo regionale, ed autonomia gestionale, affidata agli organi di vertice degli enti”, che dovrebbe vedere il Dipartimento agricoltura concentrato nelle funzioni di “indirizzo, programmazione e controllo” e la “gestione” affidata agli enti subregionali, i cui vertici tecnici dovrebbero avere autonomia e rendere conto dei risultati.

Non esprimiamo giudizio sulle scelte più opportune di organizzazione della macchina amministrativa regionale ma dobbiamo constatare un approccio non univoco e non coerente al principio della distinzione tra programmazione e gestione citato sopra.

L’ARBEA (Agenzia regionale della Basilicata per le erogazioni in agricoltura), infatti, è stata soppressa, le sue funzioni ed il personale assorbiti dalla Regione che dunque gestirà direttamente queste funzioni; per l’ALSIA il DdL configura il mantenimento di un’Agenzia con minore autonomia (si passa dall’Amministratore unico nominato dal Consiglio ed in carica 5 anni al Direttore nominato direttamente dalla Giunta, come gli 8 commissari che si sono alternati).

Di una riorganizzazione del Dipartimento agricoltura, inoltre, non se ne parla.

Insomma, la Regione sembra procedere ad importanti azioni di riforma con un procedimento “a pezzi” e inverso a quello che vorrebbe il buon senso (e cioè partire dalla definizione di compiti e funzioni del Dipartimento e successivamente individuare le funzioni gestionali da assegnare ad eventuali enti subregionali).

 

Un’altra considerazione generale, che suscita perplessità, è il metodo adottato dalla Giunta regionale per preparare il DdL. Mentre nella citata relazione programmatica il Presidente afferma “Occorre quindi una riforma coraggiosa, e condivisa dai soggetti e dalle organizzazioni del settore, su Alsia”, con DGR 380/2014, la Giunta ha “commissionato” il disegno di legge, disponendo che il Dr Andrea Freschi, attuale commissario dell’ALSIA, in scadenza a dicembre, si “adoperasse prioritariamente” per proporre alla Giunta regionale un DdL di riforma dell’Agenzia, in coerenza con i principi della relazione.

Indubbiamente il dr Freschi (che è stato – tra l’altro - per diversi anni Direttore del Dip. Agricoltura) ha maturato una profonda conoscenza delle strutture amministrative regionali operanti in agricoltura, avendone dirette diverse. Tuttavia ci si sarebbe auspicati un percorso pubblico e trasparente di confronto e concertazione con le rappresentanze dei diversi soggetti interessati, ed in particolare con i Sindacati di categoria e le Associazioni agricole che, non meno di chi è dipendente a contratto della macchina amministrativa regionale, avrebbero potuto far emergere esigenze e proposte.

Se confronto c’è stato, sicuramente non è stato fatto in maniera trasparente, ad esempio portando le bozze in discussione ad un tavolo tecnico rappresentativo che probabilmente avrebbe evitato le numerose richieste di audizione a cui stiamo assistendo. Ma anche queste sono scelte che competono alla Giunta regionale che se ne assume la responsabilità in Consiglio.

 

Considerazioni di merito

Le “nuove” competenze e la nuova organizzazione

Come già detto, il DdL non mira a “rivoluzionare” la struttura amministrativa dell’ALSIA, che sostanzialmente mantiene impianto, strutture e compiti attribuitele dalla legge istitutiva LR 38/96 e s.m.

In sostanza, la proposta non apporta niente di nuovo rispetto allo stato di fatto dell’Agenzia dopo 8 anni di commissariamento se non la “riduzione delle componenti apicali” e l’accorpamento dei Servizi di sviluppo per il settore agricolo (allargato alla sua componente zootecnica ma non a quella forestale), in una “impostazione unitaria”.

Il DdL, inoltre, non si sviluppa nello spirito della legge di commissariamento e della relazione di accompagnamento, che auspicavano un “riordino degli Enti operanti in agricoltura” in modo organico, con l’obiettivo di separare le funzioni di programmazione e gestione e di raggiungere una maggiore efficienza.

La proposta, piuttosto, definisce la nuova ALSIA così come si è venuta a delineare nel corso degli anni (non certo per scelte strategiche ma piuttosto per stratificazioni contingenti) e vi aggiunge funzioni per rispondere ad esigenze specifiche (e anche a scadenza), ad esempio quelle legate al PSR, peraltro già previste dall’attuale normativa.

Anche il “rafforzamento” delle attività di ricerca e sperimentazione nel settore agroindustriale, a seguito dell’incorporamento di personale proveniente dalla Metapontum Agrobios in liquidazione, e le nuove competenze nel settore zootecnico, aprono nuovi scenari non affrontati però negli aspetti economici e nella situazione del personale direttamente o indirettamente dipendente dall’ALSIA, già ora piuttosto complicata.

Paradossalmente, però, mentre si configura un’Agenzia di sviluppo del settore agro-industriale allargato (agro-zootecnico-industriale) - che potenzi le attività di ricerca, sperimentazione, trasferimento tecnologico (vedi “polo biogreen” di Metaponto), consulenza e formazione - si continua a prevedere in capo all’ALSIA la “dismissione dei beni della Riforma fondiaria”, che richiede competenze ed opera in ambiti nettamente distinti dai Servizi di sviluppo agricolo.

Si ritiene che un amministratore (o un direttore) di un’Agenzia così fortemente lanciata verso il settore della ricerca e dell’innovazione tecnologica dovrebbe avere grandi competenze scientifiche e tecnologiche ma questa figura, come avviene attualmente, deve seguire anche attività notarili e tecnico-giuridiche (è forse per questo che una discreta quota di ex commissari più che competenze nel settore dello sviluppo agricolo, avevano competenze legali?).

 

In premessa, si è richiamato il “Rilancio di un’impostazione unitaria dei servizi sviluppati verso le aziende agricole e zootecniche” presentato come elemento di novità portante nella relazione di accompagnamento del DdL.

Questa impostazione è stata sostanzialmente bocciata dalle numerose rappresentanze del settore zootecnico audite in Commissione, né ci è sembrato che l’amministrazione proponente abbia “difeso” particolarmente questa “impostazione unitaria” (che tra l’altro è nata già orfana del settore forestale, attestato al Dip. Agricoltura).

Anche il D.G. del Dip. Agricoltura, dr Oliva, in audizione in I e III CCP del 8/10/2014 (secondo quando riportato dall’Ufficio stampa della Regione Basilicata), dopo aver affermato di concordare con la genesi del DdL, ha liquidato l’impostazione unitaria così: “Rispetto alla questione se affidare la materia riguardante la zootecnia all’Alsia o all’Ara, sarebbe più opportuno, in caso di dubbio, eliminare la parola zootecnia dal testo di legge”.

 

La programmazione triennale dei Servizi di sviluppo agricoli

Nella lettura della relazione di accompagnamento del DdL e negli interventi di alcune delle persone audite (es. l’assessore all’agricoltura Ottati ed il suo D.G. Oliva) è, giustamente, richiamata l’importanza di una programmazione regionale pluriennale, specificamente prevista all’art. 19 del DdL.

La relazione evidenzia l’importanza della programmazione regionale in materia di S.S.A. ma non dice che tale programmazione è già prevista (e, a nostro parere, anche ben impostata) dalla L.R. 29/2001. Ma non è stata attuata per anni da chi ne aveva e ne ha la competenza (L’Ente regione, tramite il Dipartimento agricoltura).

 

Confronto tra la legge vigente ed il DdL in merito alla programmazione triennale

L.R. 29/2001

D.d.L.

Art. 4 Pianificazione delle attività dei SSA 1. Le attività dei SSA, …, sono realizzate in base a Piani Triennali ed Annuali. 2. Il Piano Triennale dei SSA è elaborato dal Dipartimento Agricoltura e Sviluppo Rurale entro il mese di aprile dell'anno precedente l'inizio della sua attuazione. Concorrono alla formulazione del Piano: a) l'ALSIA, mediante specifico rapporto; b) i Dipartimenti della Regione Basilicata collegati alla materia dei SSA, le Provincie, gli Enti Locali e gli Enti gestori delle Aree protette, attraverso momenti di concertazione, organizzati anche in forma di conferenze tematiche; c) il mondo della ricerca e della formazione, le Organizzazioni professionali e di categoria, le Organizzazioni di Produttori, le Associazioni e il mondo Cooperativo Agricolo, le principali Associazioni ambientaliste, i Consorzi di Tutela dei prodotti tipici e biologici e l'Associazione dei consumatori, mediante momenti di consultazione. 3. Il Piano Triennale è trasmesso alla Giunta Regionale ed è approvato dal Consiglio Regionale entro il mese di giugno dell'anno precedente l'inizio della sua attuazione.

Art. 19 L’articolo 14 è così sostituito: “Articolo 14 Programmazione 1.            L'Alsia redige il piano triennale dei servizi di sviluppo, previa adeguata concertazione, con la definizione di obiettivi di risultato misurabili. 2.            Il piano triennale si attua mediante piani annuali che articolano al livello esecutivo il piano triennale. 3.            I piani: a.            si articolano secondo le funzioni di cui all’art. 4 e per schede di coordinamento raggruppanti più funzioni; b.            evidenziano il fabbisogno in risorse umane interne ed eventualmente esterne (persone fisiche o giuridiche); c.             esplicitano il costo che esorbita dal mero funzionamento dell’agenzia; d.            sono approvati dalla Giunta Regionale in coerenza con i piani regionali di sviluppo con istruttoria del Dipartimento Agricoltura e Foreste per verificare la necessaria coerenza con gli indirizzi di politica settoriale così come esplicitata nei documenti programmatici. 4.            Gli oneri necessari alla attuazione del piano trovano copertura nel bilancio regionale e in specifiche ed individuate entrate così come articolate nell’art.13.”.

 

Non si può non tacere che la programmazione regionale, necessaria a rendere funzionale ed efficace l’attività dell’Ente strumentale, non è esistita in questi anni per inadempienza del soggetto titolato a farla ai sensi delle sue stesse leggi (cfr L.R. 29/2001, art. 4).

E’ chiaro che qualunque tentativo di migliorare l’impianto legislativo esistente non ha senso se le leggi non si applicano, come è successo per i Servizi di sviluppo agricolo.

Il Piano triennale previsto dalla LR 29/01, infatti, è stato redatto solo nel 2003, scaduto nell’ormai lontano 2005 e mai nuovamente redatto come impone la legge, senza che questa inadempienza abbia mai animato una discussione regionale, dato che una parte rilevante dell’attività dell’ALSIA e dell’efficacia dei SSA dipende proprio da questo strumento.

 

Nella proposta di legge si conferma l’importanza del Piano triennale per il funzionamento dei SSA ma se ne affida la redazione all’ALSIA (cfr DdL, art. 19: “L'Alsia redige il piano triennale dei servizi di sviluppo, previa adeguata concertazione, con la definizione di obiettivi di risultato misurabili”): una evidente incongruenza che vede il soggetto attuatore delle politiche regionali in materia di SSA impegnato direttamente e non come supporto al Dipartimento nella programmazione delle stesse. L’approvazione del Piano, inoltre, non sarebbe più competenza del Consiglio ma della Giunta.

E’ il caso di notare, inoltre, che la Programmazione nel DdL viene trattata solo come modifica della L.R. 38/96, confliggendo con quanto previsto dalla successiva L.R. 29/01 che, eventualmente andrebbe modificata.

A tal proposito, è veramente curioso notare come nella relazione di accompagnamento alla proposta di modifica redatta dal Commissario dell’ALSIA si facciano continui riferimenti al modello della programmazione triennale e alla necessità di ripristinarla senza mai citare la LR 29/2001 che la prevede da ben tredici anni o dare una qualche motivazione della mancata redazione dei piani triennali da parte del Dipartimento agricoltura.

E’ lecito desumere che, se la Regione Basilicata applicasse le sue stesse leggi, il commissariamento e l’attuale DdL di riforma dell’ALSIA non avrebbero avuto motivo di essere e probabilmente l’Agenzia avrebbe speso con più efficacia le risorse pubbliche (non solo economiche ma anche umane) assegnatele dal bilancio regionale (il “costo di gestione” dell’ALSIA ammonta a circa 800.000 euro al mese).

Sarebbe interessante capire perché per un periodo così lungo il Dipartimento (e le Giunte) abbia disatteso la L.R. 29/01 tuttora vigente ed abbia omesso la redazione dei Piani triennali per programmare un’attività strategica come quella dei Servizi di sviluppo agricoli.

Analogamente, si ricorda che nelle more della riforma andrebbe applicata la legge vigente, che prevede la redazione del Piano triennale entro aprile (termine scaduto da 5 mesi) da sottoporre al Consiglio.

Per quanto argomentato sopra, si propone l’abrogazione dell’articolo 19 del DdL, che non appare migliorativo ed è invece in contrasto con l’art. 4 della L.R. 29/2001.

 

Il personale dell’Agenzia

Un altro elemento critico nel DdL è che questo non affronta in alcun modo le questioni legate al personale, cosa affatto secondaria in un progetto di riordino di un ente e, tra l’altro, previsto come “compito assegnato” dalla Giunta al redattore della proposta di DdL (“porre in essere le azioni necessarie per un assetto del personale che permetta il regolare funzionamento dell’Agenzia”).

Che sia necessario una riflessione e la definizione di una strategia per il personale (risorse umane, profili professionali, ecc.) dell’Agenzia è stato fatto notare in audizione non solo dalle rappresentanze sindacali dei lavoratori ma anche da altri soggetti auditi (es. il D.G. Oliva o il Direttore della Coldiretti), con i quali concordiamo.

Le passate e recenti leggi di riorganizzazione di strutture sub-regionali, in effetti, hanno sempre previsto chiare norme sul personale “in transito”, più che mai necessarie in questo caso per la particolare situazione nell’ALSIA e per la veloce evoluzione nazionale nel settore contrattualistico.

Come in parte riportato nella relazione di accompagnamento al DdL, attualmente nell’ALSIA convivono 4 diverse categorie di personale:

1)      145 dipendenti con contratto “regione enti locali” assunti a tempo indeterminato e rivenienti dall’ex ESAB e dalla Regione Basilicata;

2)      19 dipendenti con contratto “privato del comparto chimico”, rivenienti dalla ex Metapontum Agrobios srl;

3)      48 dipendenti “precari”, attualmente con contratto “regione enti locali” assunti a tempo determinato, in scadenza a novembre p.v.;

4)      Un numero variabile di operai agricoli a tempo determinato e, alcuni, indeterminato, in servizio presso le 7 aziende agricole “sperimentali dimostrative”.

Il DdL fa specifici riferimenti a nuove competenze dell’ALSIA nel coordinamento dell’attività dell’Associazione Regionale Allevatori nel settore zootecnico. Si presume che queste nuove funzioni determineranno la gestione di nuovo personale più o meno direttamente dipendente dall’ALSIA.

Si ritiene indispensabile normare chiaramente (con apposito articolo da inserire nel DdL) la situazione futura delle diverse categorie di personale e non rimandare la decisione.

Prevedere genericamente il “contenitore” ALSIA attraverso funzioni ampliate rispetto ad oggi senza definire adeguatamente i “contenuti” in termini di personale, con relative professionalità e risorse finanziarie, consegnerebbe ad un futuro di sicura inefficacia l’Agenzia “riordinata”.

 

L’esperienza di “non governo” e di commissariamento dell’ALSIA vissuta in questi 8 lunghi anni ha mortificato il personale (che sta invecchiando, con un’età media superiore al mezzo secolo) sia per gli aspetti lavorativi che professionali.

Anche per questo, il Coordinamento si associa alla proposta avanzata dalla UIL di inserire il seguente articolo al DdL:

Art. __      “Personale”

1.       Il personale di ruolo dell’ALSIA è trasferito nei ruoli organici della Regione Basilicata e assegnato prioritariamente all’ALSIA, ovvero ad uffici regionali, con disposizioni del Dirigente Generale della Presidenza della Giunta regionale previa istruttoria del CICO e di concerto  con il legale rappresentante dell'ALSIA.

2.       Per effetto della presente legge la dotazione organica della Regione Basilicata, ivi compresa quella dei dirigenti, è aumentata di un numero di posti corrispondenti ai trasferimenti compiuti.

3.       Il personale dell’ALSIA conserva la posizione giuridica e il trattamento economico in godimento alla data del trasferimento.

 

CONCLUSIONI

Quanto finora esposto, suggerisce un profondo ripensamento sia nel metodo che nel merito del DdL, con i diversi portatori di interessi nel settore agroalimentare, valutando anche altre possibili soluzioni organizzative realmente nuove rispetto all’attuale proposta. Una riforma coraggiosa e condivisa, cheriesca ad apparire credibile ed a ridare entusiasmo a chi dovrebbe, nella quotidianità, realizzarla.

 

E nell’ottica di perseguire efficacia ed efficienza dell’attività amministrativa e  contenimento della spesa pubblica regionale, non bisognerebbe escludere la possibilità di intraprendere percorsi simili a quello da poco realizzato per ARBEA anche per i Servizi di sviluppo agricolo che, prima dell’istituzione dell’ALSIA, erano attestati al Dipartimento Agricoltura ed operavano con non minore efficacia e probabilmente con minore spesa.